建立和完善權(quán)力制約機(jī)制

　　“絕對(duì)的權(quán)力絕對(duì)的腐敗”。權(quán)力從它誕生時(shí)起就是一把雙刃劍。一方面它是人類有序協(xié)調(diào)地管理自身并獲得發(fā)展的最終選擇；另一方面它又因?yàn)樽陨硖N(yùn)藏著的巨大能量，而隱藏著由于被濫用而造成侵害和破壞的隱患。孟德斯鳩說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。”這道出了對(duì)權(quán)力制約的必要性。

　　我國憲法明文規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。由于中國受了幾千年封建專制制度所崇尚的人治型政治文化的影響，所以時(shí)至今日，在很多地方仍然存在著權(quán)力不受約束，權(quán)大于法等現(xiàn)象，甚至使公共權(quán)力變成了權(quán)力擁有者的私人財(cái)產(chǎn)，變成了撈取私利的資本。要改變現(xiàn)狀，建立一個(gè)適合我國實(shí)際的權(quán)力運(yùn)行制約機(jī)制，真正做到權(quán)力運(yùn)作的法治化，絕非一朝一夕的事，還要走很長(zhǎng)的路。

　　約束公共權(quán)力是反腐之本。在廉潔從政問題上中央曾三令五申。年初，中央又下發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨員干部廉潔從政準(zhǔn)則》，其中的8個(gè)方面“禁止”和52個(gè)“不準(zhǔn)”，涵蓋了權(quán)力行使中極易滋生腐敗的各個(gè)領(lǐng)域。對(duì)權(quán)力約束的規(guī)定明確具體。但各種問題還是層出不窮，原因何在？

　　一、當(dāng)前對(duì)公共權(quán)力約束存在的問題

　　(一)觀念上還存在誤區(qū)。一是在如何理解人與人之間關(guān)系問題上存在文化錯(cuò)位。“假如人是天使，就不需要政府。假如由天使來管理人，就不需要從內(nèi)部和外部來控制政府。”這是西方的經(jīng)典論述。但我們社會(huì)觀念基礎(chǔ)是“人之初性本善”，必須把人當(dāng)天使看，否則，就會(huì)有不信任人的嫌疑。二是運(yùn)用現(xiàn)代管理理論忽略它的社會(huì)和制度環(huán)境。現(xiàn)代管理學(xué)是西方引進(jìn)的學(xué)科。我們不得不承認(rèn)，西方管理理論是經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，具有很強(qiáng)的科學(xué)性的。但它是在西方的社會(huì)和制度環(huán)境下產(chǎn)生并得到運(yùn)用的。從政制上講，西方多實(shí)行總統(tǒng)制和內(nèi)閣制，政府由總統(tǒng)和總理(首相)組閣，對(duì)總統(tǒng)總理(首相)負(fù)責(zé)，地方政府的構(gòu)建也類似，大家知道這與我們國家情況有本質(zhì)的區(qū)別。企業(yè)也存在類似情況，為什么家族企業(yè)難以推行現(xiàn)代企業(yè)制度，為什么業(yè)多數(shù)業(yè)主培養(yǎng)二代接班？難道企業(yè)主不知道現(xiàn)代管理制度的優(yōu)越性嗎？因?yàn)槲覀儑�家的制度環(huán)境和社會(huì)文化環(huán)境使然。我們國家的社會(huì)信用制度還不完善，職業(yè)經(jīng)理階層不成熟。在這樣的環(huán)境中，照抄西方的管理理論，只會(huì)給我們的事業(yè)造成不利的影響。在我們周圍有職務(wù)不高，但官僚氣十足，高高在上，習(xí)慣于“運(yùn)籌帷幄之中”，對(duì)下面情況不甚了解，自以為是，舉重若輕的“帥才”。這種風(fēng)氣的形成和理論上誤讀誤用不無關(guān)系。三是把“和諧”庸俗化。中國人強(qiáng)調(diào)“和為貴”，這沒有錯(cuò)，但在現(xiàn)實(shí)中常常把“和諧”庸俗化。在一個(gè)地方，民眾有訴求的行為，就會(huì)認(rèn)為這個(gè)地方不和諧；一個(gè)單位有不同意見表達(dá)，就會(huì)“被和諧”。所以，在我們身邊好好先生多了，沒心沒肺的人多了，表面一團(tuán)和氣，底下暗流涌動(dòng)。要知道，任何地方任何事物都存在不和諧因素，和諧是一個(gè)不斷去除不和諧因素的動(dòng)態(tài)過程。所以，有一位學(xué)者在評(píng)價(jià)國家和地區(qū)議會(huì)開會(huì)情形時(shí)，發(fā)出這樣的感慨：寧要扭打扔鞋的壞議員，也不要開會(huì)時(shí)打瞌睡的好代表。

　　(二)權(quán)力制衡機(jī)制存在缺失。權(quán)力是需要互相制衡的。而我們的治理理念，往往陷于封建“家天下”意識(shí)，權(quán)力是自上而下，單向線型垂直構(gòu)建。所以，社會(huì)上有“誰來監(jiān)督監(jiān)督者的責(zé)問”。我國有自己的國情，不能照搬西方的政治制度，但西方憲政體制所設(shè)計(jì)的權(quán)力制衡機(jī)制是值得我們借鑒的。有人說“美國成功的秘密不在于華爾街，也不在于硅谷，真正的秘密在于長(zhǎng)盛不衰的法治和法治背后的制度”。這不無道理。

　　(三)責(zé)任制約權(quán)力缺乏落實(shí)的制度保證。公共權(quán)力是人民授予的，權(quán)力與責(zé)任合一，也就是權(quán)力既責(zé)任，責(zé)任既權(quán)力，不能濫用也不能隨意放棄。它與公民個(gè)人的權(quán)利與義務(wù)是完全不同的。我們的社會(huì)公共管理中，制度規(guī)定并不缺乏，缺乏的是執(zhí)行和落實(shí)。為什么執(zhí)行不力、落實(shí)不到位？缺乏責(zé)任制約權(quán)力是一個(gè)重要原因。最近幾年，問責(zé)制不絕于耳，但并沒有形成普遍的制度，僅僅在少數(shù)幾個(gè)群眾看得見摸得著的熱點(diǎn)領(lǐng)域推行，而且，也往往出于平民憤的政治考量，沒有真正從法律制度層面去構(gòu)建責(zé)任制約權(quán)力的機(jī)制。

　　二、對(duì)完善權(quán)力制約機(jī)制的思考

　　(一)嚴(yán)格、明確地劃定權(quán)力行使的范圍。制約權(quán)力的第一要義就是明確權(quán)利的范圍。這個(gè)問題實(shí)際上是明確的，憲法和組織法，以及各級(jí)黨委政府及其部門單位的職權(quán)都是明確界定的，各單位的三定方案中對(duì)各崗位職權(quán)都有嚴(yán)格的規(guī)定，只不過在我們這個(gè)法治意識(shí)不濃的國度，在“為民作主”的引導(dǎo)下，對(duì)明文規(guī)定不甚了了而已。所以，我們必須強(qiáng)化“政府是有限權(quán)力的政府，權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)以法律的明文規(guī)定為限”的觀念，使公權(quán)力具備確定性、可預(yù)知性，相對(duì)人可以知悉何種行為落入法律的管轄，后果性質(zhì)如何。

　　(二)規(guī)定權(quán)力行使的程序。程序正義是實(shí)體正義的保證，恰當(dāng)?shù)某绦驗(yàn)闄?quán)力運(yùn)行結(jié)果的正當(dāng)、合理鋪平了道路。為保障權(quán)力行使的正當(dāng)程序，應(yīng)當(dāng)遵循“平等、公開、公正”原則。一是平等原則，作出外部行政行為時(shí)，在程序上嚴(yán)格按照行政程序法，如在行政審批審核、處罰等，必須依法定程序行使，在工作流程上為執(zhí)行法律創(chuàng)造條件。二是公開原則，按照《政府信息公開條例》，公開應(yīng)當(dāng)公開的信息。使權(quán)力行使過程透明，杜絕暗箱操作。在單位內(nèi)部相應(yīng)地建立政務(wù)公開制度。三是公正原則，公正原則是正當(dāng)程序原則的目的，也是平等、公開原則總的指導(dǎo)思想，在前述兩個(gè)原則中應(yīng)當(dāng)能夠得到體現(xiàn)，如在行使自由裁量權(quán)時(shí)必須依公正原則來指引。

　　(三)建立權(quán)力內(nèi)部分權(quán)制約的制約機(jī)制。“一個(gè)發(fā)達(dá)的法律制度經(jīng)常會(huì)試圖阻止壓制性權(quán)力結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，而它所依賴的一個(gè)重要手段便是通過個(gè)人和群體中廣泛的分配權(quán)力達(dá)到權(quán)力的分散和平衡”，通過對(duì)權(quán)力的分離和組合，使通過個(gè)人和群體中廣泛的權(quán)力分配達(dá)到權(quán)力的分散和平衡”。這種以權(quán)力來約束權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制，是一種內(nèi)在的、積極的、主動(dòng)的監(jiān)控方式。這種內(nèi)部權(quán)力制約權(quán)力的機(jī)制主要體現(xiàn)在不同權(quán)力主體或權(quán)力職能之間，以縮小任一權(quán)力的任意行為空間。比如，集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工、調(diào)查與決定、審核與審批、罰與繳、管理與監(jiān)督等方面設(shè)置內(nèi)部權(quán)力約束機(jī)制。當(dāng)然，這一方式不是最有效的方式，在行政效率上有相應(yīng)的損失，但它可以避免最壞的結(jié)果。

　　(四)完善崗位職責(zé)。當(dāng)權(quán)力被不正當(dāng)行使時(shí)，追究行為人及權(quán)力主體的責(zé)任，即權(quán)力主體在運(yùn)用權(quán)力過程中重大失職、濫用權(quán)力造成嚴(yán)重后果的引咎辭職的政治責(zé)任、行政處分責(zé)任。

　　(五)為權(quán)力結(jié)構(gòu)外部監(jiān)督制約創(chuàng)造條件。一是積極主動(dòng)接受人大、政協(xié)以及社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督；二是為保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益提供必要的條件，如設(shè)立舉報(bào)投訴電話、信箱，細(xì)化聽證程序等；三是公開所有應(yīng)當(dāng)公開的政務(wù)信息，自覺接受社會(huì)監(jiān)督；四是聘請(qǐng)行風(fēng)監(jiān)督員。用這些方式來監(jiān)督制約權(quán)力的運(yùn)行。

　　總之，權(quán)力制約機(jī)制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)內(nèi)外部協(xié)調(diào)一致，而且要精巧設(shè)計(jì)每一個(gè)環(huán)節(jié)，其核心內(nèi)容是以權(quán)力制衡權(quán)力，真正實(shí)現(xiàn)執(zhí)政為民。不過它有賴于中國法治進(jìn)程的不斷完善，是一個(gè)長(zhǎng)期的艱苦的過程。(作者系婺城區(qū)安監(jiān)局局長(zhǎng))