理順城管執(zhí)法體制 提高執(zhí)法服務(wù)水平

　　

　　城市管理伴隨著城市的產(chǎn)生而形成，并直接影響著城市的生存和發(fā)展。城市發(fā)展由規(guī)劃建設(shè)為主到建管并重，再到管理經(jīng)營為主，是城市發(fā)展的客觀規(guī)律，更是經(jīng)濟(jì)社會不斷進(jìn)步的過程。黨的十八屆三中全會首次將城市管理問題寫入中央重大文件，提出了“深化行政執(zhí)法體制改革，理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”等要求，為城市管理事業(yè)的發(fā)展明確了方向。現(xiàn)全國各地城管體制改革正在如火如荼地開展，作為一名城管人對于體制改革的關(guān)注更為密切。筆者認(rèn)為城管體制改革的初衷與目的無外乎在于解決原來存在的問題，適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的需要，而要達(dá)到這個目的，就不能回避以下三個問題：

　　一是城管執(zhí)法主體問題

　　從目前情況看,城管綜合執(zhí)法在主體資格和法律地位方面還存在著缺陷,職權(quán)范圍也不清晰,與一些職能部門在執(zhí)法期間也會因為權(quán)限劃分不清產(chǎn)生矛盾,它不僅面臨著執(zhí)法相對人的質(zhì)疑,而且在與其他部門打交道的過程中也處于“弱勢地位”,其執(zhí)法行為既得不到執(zhí)法相對人的認(rèn)同,也得不到其他部門的配合。不僅如此,一些學(xué)者甚至認(rèn)為城管執(zhí)法主體的設(shè)立不符合行政組織法的原則,不是合法的行政機(jī)關(guān)。國務(wù)院從1997年開始在城市管理領(lǐng)域推行相對集中行政處罰試點工作以來，一直依靠法制辦推進(jìn)，國家沒有部委、省里沒有行政主管廳局來統(tǒng)籌規(guī)范，城管行政執(zhí)法長期處于試點階段，存在的問題沒有部門牽頭調(diào)研、出臺政策、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。因此明確城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)行政主體資格勢在必行。只有先框定好城市管理的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置體系，才能破解城管執(zhí)法立法難問題，從而通過立法的形式來解決好城管執(zhí)法范圍缺乏穩(wěn)定性、職能定位缺乏明確性、執(zhí)法手段缺乏法定賦予性、長期“借法執(zhí)法”，以及執(zhí)法規(guī)范、執(zhí)法自律、執(zhí)法保護(hù)、抗法處罰沒有明確依據(jù)等系列的現(xiàn)實難題。

　　二是城管職能體系問題

　　城管執(zhí)法成為媒體焦點原因除了執(zhí)法主體不明確外，更大的原因也是職能體系不順。1997年國務(wù)院開始在城市管理領(lǐng)域推行相對集中行政處罰試點的初衷是解決看到管不到，七八頂大蓋帽管不了一頂草帽的執(zhí)法困境，但是就城管執(zhí)法這近十幾年的探索來看，這樣的困境并沒有得到解決，原因有二：一是執(zhí)法權(quán)限單一，現(xiàn)各部門劃轉(zhuǎn)給城管部門的職能都是清單式的而不是框架式的，以金華市為例，環(huán)保類生活噪音歸城管執(zhí)法管理，工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營噪音執(zhí)法權(quán)限仍在環(huán)保部門；二是執(zhí)法方式單一，作為執(zhí)法方式本應(yīng)多措并舉，懲治預(yù)防并重。審批與處罰權(quán)限的分離卻限制了執(zhí)法方式，作為相對集中行政處罰部門對于該違法點的處置除了教育與處罰外并不定對其審批方式進(jìn)行引導(dǎo)，而審批與處罰能否無縫對接卻依賴于領(lǐng)導(dǎo)重視程度、部門溝通程度等外部人為環(huán)境。

　　十八屆三中全會提出的理順城管執(zhí)法體制觀點，筆者認(rèn)為理順不應(yīng)該簡單的職能重組，更不應(yīng)該是敷衍性地再把一些單位部門的行政處罰權(quán)條目式地移交，這樣的改革達(dá)成不了初衷，更理順不了體系，只會把城管推向風(fēng)口浪尖。作為工作在一線的城管工作者，筆者有兩點建議：一是職能移交框架式。把相對集中行政處罰執(zhí)行到位，如要移交環(huán)保部門的行政處罰權(quán)就不再保留環(huán)保監(jiān)察大隊的行政處罰職能，遏制越改人員越多，機(jī)構(gòu)越多的病態(tài)；二是密切審批與行政處罰關(guān)聯(lián)，作為城市管理的兩大部門要強(qiáng)化信息共享力度，政府要以文件、規(guī)章制度等形式予以明確，防止出現(xiàn)各行其道、各管其事的現(xiàn)象。

　　三是城管隊伍建設(shè)問題

　　捫心自問，網(wǎng)絡(luò)上報道出來的許多惡性新聞，我們本可以避免，可卻是因為隊員們情緒控制、心理素質(zhì)、身體機(jī)能等缺陷，未能在事件發(fā)生的初始就予以解決，從而導(dǎo)致問題如雪球般越來越大。除了領(lǐng)導(dǎo)不重視之類的主觀原因外，客觀原因也容不得忽視：

　　一是城管身份，城管隊員的身份五花八門，有事業(yè)單位工作人員，有參公人員，有掛靠在街道下面的合同制人員。身份不同，進(jìn)出的方式也不同，有些是通過正式的公務(wù)員考試進(jìn)入的，有些則是社會招聘的，有些是軍轉(zhuǎn)干部，有些則是街道無業(yè)人員安置的，各種身份穿插其中，這樣的一支隊伍的戰(zhàn)斗力、凝聚力都會受到很大的影響。

　　二是城管力量，城管執(zhí)法局城管人員數(shù)量編辦是參照建設(shè)局、規(guī)劃局等審批部門所設(shè)置的，而這樣的數(shù)量根本就滿足不了城市管理的需要，協(xié)管員就應(yīng)運而生，如果作為補(bǔ)充力量無可厚非，可事實在各大城市卻以1：5的比例(即一名正式隊員，5名協(xié)管員)存在，這就有失導(dǎo)向了。

　　三是城管培訓(xùn)，公安部每年都會定期開展軍事、法律、體能等方面的培訓(xùn)，在城管內(nèi)部，因上無部門，下無從屬，許多隊員都是邊干邊學(xué)，沒有經(jīng)過系統(tǒng)地、理論地、體系地法律培訓(xùn)，案件辦理、群眾解釋等方面都存在欠缺。

　　鑒于此，在改革中，我們必須做到：一是隊伍管理和人員配備使用上，必須堅持高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求。要嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動。二是加強(qiáng)執(zhí)法教育和專業(yè)培訓(xùn)，推進(jìn)教育培訓(xùn)制度化、常態(tài)化，提高執(zhí)法人員解決突出矛盾和復(fù)雜問題能力。三是推行行政執(zhí)法績效考核制度，強(qiáng)化行政執(zhí)法責(zé)任制，明確職能，實時監(jiān)督，積極做好隊員的廉政教育、預(yù)防與懲治工作。

　　(作者單位：金華市城市管理行政執(zhí)法局婺城分局)