創(chuàng)新流動(dòng)攤販管理模式 力爭(zhēng)市容建設(shè)走在前列

　　為深入貫徹解放思想大討論的活動(dòng)精髓，盡早實(shí)現(xiàn)“做優(yōu)老城區(qū)，做強(qiáng)新城區(qū)，做美大郊區(qū)”的戰(zhàn)略部署，讓婺城走在金華前列，探究城市管理的重要性不言而喻。眾所周知，流動(dòng)攤販一直是城市管理中的重難點(diǎn)，如何通過(guò)轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，創(chuàng)新管理模式，構(gòu)建和諧體制，就成了新常態(tài)下城市管理值得探討的課題之一。

　　一、我區(qū)流動(dòng)攤販現(xiàn)狀解析

　　(一)流動(dòng)攤販數(shù)量眾多、流動(dòng)性強(qiáng)。自我局2004年成立以來(lái)，流動(dòng)攤販一直是整治的重點(diǎn)之一，他們沒(méi)有固定的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，沒(méi)有合法的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，善打游擊，流動(dòng)性強(qiáng)，因此監(jiān)管十分困難，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，婺城江北城區(qū)存在流動(dòng)攤販從業(yè)者約千余人，約占總就業(yè)人數(shù)的千分之二，數(shù)量龐大。

　　(二)我區(qū)流動(dòng)攤販呈集中點(diǎn)狀分布。城區(qū)內(nèi)，流動(dòng)攤販分布并不均勻，主要集中在以下區(qū)域：上浮橋區(qū)塊、解放東路和勝利街交叉路口、蘭溪門區(qū)塊、帝壹城周邊區(qū)塊、青春西路和廣電街交叉路口、后城里街區(qū)塊、駱家塘?xí)尺_(dá)街區(qū)塊等。此外，流動(dòng)攤販分布隨時(shí)間推移呈現(xiàn)不同狀態(tài)，城區(qū)內(nèi)各大菜市場(chǎng)周邊的流動(dòng)攤販集中出現(xiàn)在早晨、中午及傍晚前后，各中小學(xué)的流動(dòng)攤販集中出現(xiàn)在上學(xué)放學(xué)期間，而大型商場(chǎng)周邊、飲食街區(qū)塊的流動(dòng)攤販則集中出現(xiàn)在傍晚至凌晨之間。

　　(二)流動(dòng)攤販人員構(gòu)成多弱勢(shì)群體為主。我區(qū)的流動(dòng)攤販人員構(gòu)成大致可分為三類：一是下崗失業(yè)人員、殘疾人及特困戶。據(jù)了解，我區(qū)下崗失業(yè)人員基數(shù)龐大，就目前而言，婺城區(qū)雖出臺(tái)再就業(yè)政策，積極創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，但仍滿足不了需求。殘疾人和特困戶就業(yè)壓力更大，擺地?cái)偝蔀橹\生的可能方式。二是來(lái)我區(qū)務(wù)工的農(nóng)民工。農(nóng)民工普遍文化程度低，無(wú)技術(shù)和資金來(lái)源，無(wú)法從事高端產(chǎn)業(yè)，就業(yè)通道狹窄，為了謀求生存空間或者渴望獲得可觀的經(jīng)濟(jì)利益，就選擇了簡(jiǎn)單易起步的流動(dòng)攤點(diǎn)。三是未就業(yè)或在校的大學(xué)生。大學(xué)生畢業(yè)人數(shù)逐年增加，就業(yè)形勢(shì)也逐年吃緊，許多大學(xué)生選擇成本低易起步的擺攤也是為了緩解就業(yè)壓力。

　　因我區(qū)流動(dòng)攤販具有數(shù)量多、流動(dòng)性廣、分布不均勻且隨時(shí)間變換等特征，因此按照現(xiàn)在的管理模式，需要出動(dòng)大量人力，花費(fèi)大量時(shí)間和物力，且極易呈現(xiàn)出“整治—回潮—再整治”的死循環(huán)，治理效果并不明顯。其次，從流動(dòng)攤販的人員構(gòu)成可以看出，他們中絕大多數(shù)人屬于弱勢(shì)群體范疇，將經(jīng)營(yíng)攤點(diǎn)作為自己的謀生手段或者創(chuàng)業(yè)方式，具有一定的必然性和合理性，在當(dāng)前社保體系尚不健全，人口和就業(yè)壓力巨大的情況下，更應(yīng)該合理規(guī)劃發(fā)展，創(chuàng)新管理模式，積極采取措施進(jìn)行應(yīng)對(duì)。

　　二、我區(qū)存在的治理困境

　　(一)流動(dòng)攤販集聚成因

　　流動(dòng)攤販的形成有歷史、文化、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等多方面的原因。在當(dāng)前快速的城市化進(jìn)程中，社會(huì)轉(zhuǎn)型、傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制改革以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，導(dǎo)致出現(xiàn)大量勞動(dòng)力剩余，所以攤販現(xiàn)象順勢(shì)而生，并伴隨著治理困境成為社會(huì)關(guān)注的問(wèn)題。就我區(qū)而言，主要有以下幾方面原因：一是社會(huì)保障體制尚不足以全額負(fù)擔(dān)。近年來(lái)，我區(qū)城市發(fā)展迅猛，中心商業(yè)圈的形成、婺城新區(qū)的崛起、大片區(qū)域的開發(fā)，改變了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，在向現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)體制變革也帶來(lái)社會(huì)利益格局的深刻調(diào)整，造成部分人員失業(yè)，在社保尚不足以支撐生活的情況下，以擺攤求生存。二是市場(chǎng)需求旺盛，利益可觀。市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的有效方式，我區(qū)城市發(fā)展速度之快，遠(yuǎn)超規(guī)劃可預(yù)見性，集貿(mào)市場(chǎng)、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跟不上發(fā)展速度。而且，低端消費(fèi)品市場(chǎng)潛力巨大，比如手機(jī)貼膜、擦皮鞋等，這些熱門服務(wù)在商場(chǎng)中卻難以為繼。三是攤販經(jīng)營(yíng)自身優(yōu)勢(shì)。首先攤販的經(jīng)營(yíng)成本低，不需要市場(chǎng)準(zhǔn)入費(fèi)用和稅費(fèi)，商品成本低，價(jià)格存在于優(yōu)勢(shì)，因此發(fā)展迅速。

　　(二)需要治理的原因

　　一方面他們活躍了市場(chǎng)，滿足了普通市民階層的消費(fèi)需求，緩解了嚴(yán)重的就業(yè)形勢(shì)，但另一方面也給我區(qū)的城市秩序和市民生活帶來(lái)負(fù)面影響，整治勢(shì)在必行。一是占道經(jīng)營(yíng)，妨礙交通秩序。在人群密集、市場(chǎng)需求旺盛的地方設(shè)攤擺點(diǎn)，是流動(dòng)攤販的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，不加以管理，會(huì)造成道路秩序紊亂，引發(fā)安全隱患。二是質(zhì)量瑕疵，侵犯消費(fèi)者健康權(quán)。城市流動(dòng)攤販的不固定性使得其產(chǎn)品質(zhì)量也得不到保障，出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題或者侵權(quán)無(wú)法保障。以經(jīng)營(yíng)食品類攤販為例，在原料采購(gòu)、基本衛(wèi)生防護(hù)設(shè)施配備、餐具的消毒等方面存在漏洞，容易造成食源性疾病的傳播，影響消費(fèi)者健康。三是影響居民的休息權(quán)。垃圾隨處丟棄，導(dǎo)致臟亂差現(xiàn)象存在。叫賣聲和喧鬧聲影響居民休息，油煙對(duì)環(huán)境造成污染。四是合法經(jīng)營(yíng)的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)遭到破壞。流動(dòng)攤販無(wú)證經(jīng)營(yíng)逃避稅費(fèi)，降低自身經(jīng)營(yíng)成本，但對(duì)需要支付攤位費(fèi)的固定攤位來(lái)說(shuō)，造成不公平競(jìng)爭(zhēng)，破壞了經(jīng)濟(jì)秩序。

　　(三)治理困境

　　在我區(qū)的城市化發(fā)展進(jìn)程中，城管執(zhí)法在完善城市管理體系、理順行政管理與執(zhí)法的關(guān)系、美化城市環(huán)境各個(gè)方面發(fā)揮了積極作用。但是，我局一方面要盡職盡責(zé)推動(dòng)衛(wèi)生文明城市的創(chuàng)建、維護(hù)城市公共利益，另一方面卻要面對(duì)流動(dòng)攤販這些弱勢(shì)群體，而往往輿論的天平更多地傾向于后者，使得治理困境不斷出現(xiàn)：一是執(zhí)法對(duì)象的弱勢(shì)化。流動(dòng)攤販人員基本以下崗失業(yè)人員、低收入群體和進(jìn)城務(wù)工人員為主，這種弱者的身份使得他們?nèi)〉昧溯浾摰膬?yōu)勢(shì)地位，而我們不得不面對(duì)這樣一個(gè)窘境，自身的執(zhí)法行為本來(lái)是以公共利益為基礎(chǔ)的，但現(xiàn)實(shí)生活中卻遭到質(zhì)疑和抨擊，得不到社會(huì)的廣泛認(rèn)同。二是自身的執(zhí)法困境。就我區(qū)執(zhí)法現(xiàn)狀而言，我局對(duì)流動(dòng)攤販的處罰依據(jù)是《浙江省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》以及與之相關(guān)的配套文件。當(dāng)前，城管執(zhí)法相關(guān)規(guī)定滯后、重疊、沖突，具體性不夠、可操作性不強(qiáng)，在執(zhí)法過(guò)程中對(duì)新情況新問(wèn)題難以對(duì)照依據(jù)，加大執(zhí)法難度。就流動(dòng)攤販的管理而言，現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定沒(méi)有考慮到社會(huì)的客觀需求、攤販的生存需求、就業(yè)需求和市民的生活需求，造成執(zhí)法困境的原因是制度建設(shè)不完善不規(guī)范所致。因此，如何改變“一刀切”的治理理念，合理引導(dǎo)、規(guī)范流動(dòng)攤販的行為，形成長(zhǎng)效機(jī)制，防止惡性循環(huán)，是改善當(dāng)前執(zhí)法困境的解決方案之一。

　　三、借鑒案例與自身實(shí)踐

　　流動(dòng)攤販的管理難題由來(lái)已久，且并非只存在于我區(qū)或者我市，“他山之石，可以攻玉”，通過(guò)研究探討其他國(guó)家和地區(qū)的治理理念，博采眾長(zhǎng)，必將對(duì)我區(qū)的流動(dòng)攤販管理有所助益。

　　(一)美國(guó)：流動(dòng)攤販的數(shù)量和地點(diǎn)經(jīng)過(guò)科學(xué)規(guī)劃。一是合法攤販管理松緊有度。攤販可通過(guò)向政府申請(qǐng)獲得資格并領(lǐng)取臨時(shí)衛(wèi)生許可證。攤位價(jià)格因攤位大小、所在位置、月份季度而不同。攤位的深度和寬度有統(tǒng)一的規(guī)定，攤位申請(qǐng)人必須出示身份證和報(bào)稅卡，年銷售額達(dá)不到最低標(biāo)準(zhǔn)，減免部分稅收。二是政府靈活應(yīng)對(duì)無(wú)照小攤販。只開罰單，無(wú)肢體接觸，不沒(méi)收任何物品。三是幫助創(chuàng)造商業(yè)機(jī)會(huì)。周末把商業(yè)區(qū)規(guī)劃成跳蚤市場(chǎng)，在大型商場(chǎng)提供一定比例的攤販點(diǎn)，讓外界公開申請(qǐng)。

　　(二)韓國(guó)：流動(dòng)攤販擁有自己的行業(yè)協(xié)會(huì)，政府的管理采取分區(qū)域管理法。將城區(qū)劃分為三類，第一類是絕對(duì)禁止區(qū)域，經(jīng)營(yíng)活動(dòng)將嚴(yán)重影響市容和交通的區(qū)域。主要包括道路干道、火車站、汽車站、廣場(chǎng)、人車混行的輔助干線道路等。第二類是相對(duì)禁止區(qū)域，對(duì)市容影響較小的區(qū)域。對(duì)攤位的經(jīng)營(yíng)時(shí)間、規(guī)模、范圍都有一定限制并進(jìn)行嚴(yán)格管理。第三類是誘導(dǎo)區(qū)域。一般包括和住宅區(qū)分離的城市中心外圍的空地，對(duì)交通影響不大的河溪兩側(cè)道路以及長(zhǎng)時(shí)間形成的傳統(tǒng)市場(chǎng)內(nèi)的道路，政府一般允許在這些地方擺攤設(shè)點(diǎn)，但是對(duì)經(jīng)營(yíng)時(shí)間和經(jīng)營(yíng)范圍也有限制。

　　(三)寧波：由政府牽頭，街道社區(qū)協(xié)同管理。政府統(tǒng)一對(duì)全市市民有需求的攤點(diǎn)劃分區(qū)域、制定標(biāo)準(zhǔn)，從中心向外逐區(qū)定級(jí)，市中心區(qū)域?yàn)橐患?jí)，嚴(yán)禁設(shè)攤，非中心區(qū)域可允許設(shè)置便民攤點(diǎn)，以此類推，具體數(shù)量、規(guī)模等根據(jù)實(shí)際情況明確一定標(biāo)準(zhǔn)。具體實(shí)施由街道、社區(qū)承辦，當(dāng)事人向街道、社區(qū)審批備案后再經(jīng)政府職能部門同意方可設(shè)攤，監(jiān)管則由街道、社區(qū)和行政執(zhí)法共同實(shí)施。

　　事實(shí)上，我局一直致力于破除流動(dòng)攤販管理瓶頸，努力探索可復(fù)制可推廣的管理模式，在金茂夜市中貫徹以下做法：一是明確各項(xiàng)規(guī)定。劃定經(jīng)營(yíng)范圍，明確經(jīng)營(yíng)時(shí)間，細(xì)化管理細(xì)則；二是明確統(tǒng)一配備。為做到經(jīng)營(yíng)環(huán)境的整潔美觀，規(guī)定餐車、雨棚、服裝等必須統(tǒng)一配備，具體采購(gòu)由經(jīng)營(yíng)戶商量后集體采購(gòu)。三是明確長(zhǎng)效機(jī)制。充分考慮管理難度，實(shí)行積分制和保證金制相結(jié)合的管理模式。此外，還配備2名保潔員，隨時(shí)做好保潔工作，維護(hù)現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境整潔。

　　四、融合提煉對(duì)策建議

　　從上述案例和我局在金茂夜市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可得出，管理流動(dòng)攤販的基本理念是：承認(rèn)流動(dòng)攤販存在具有一定合理性，轉(zhuǎn)變城市管理模式，規(guī)范、引導(dǎo)流動(dòng)攤販合法經(jīng)營(yíng)，制定統(tǒng)一規(guī)定，形成長(zhǎng)效機(jī)制，發(fā)揮基層組織和自治團(tuán)體的力量，形成共治的格局，從制度上完善流動(dòng)攤販的管理。

　　(一)細(xì)化實(shí)施規(guī)定

　　進(jìn)一步明確城管執(zhí)法部門的法律地位和執(zhí)法依據(jù)，現(xiàn)存法律規(guī)定中對(duì)于流動(dòng)攤販的管理，原則性規(guī)定較多，執(zhí)法程序細(xì)化、規(guī)范的少，導(dǎo)致執(zhí)法困難。我區(qū)可以積極探索，對(duì)流動(dòng)攤販的權(quán)利與義務(wù)作出明確規(guī)定，結(jié)合我區(qū)實(shí)際出臺(tái)細(xì)化實(shí)施的規(guī)定，建立完整的城市管理支撐體系。

　　(二)創(chuàng)新管理模式

　　采取疏堵結(jié)合的管理模式，通過(guò)對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行合理控制限制，實(shí)現(xiàn)公共利益和攤販利益的雙贏，可采用分區(qū)域、分時(shí)段、分種類的管理模式，以自發(fā)形成的經(jīng)營(yíng)區(qū)域?yàn)榛�礎(chǔ)，將不同區(qū)域按照不同的標(biāo)準(zhǔn)分類，針對(duì)不同區(qū)域采取不同對(duì)策，對(duì)攤位規(guī)模、擺攤時(shí)間和經(jīng)營(yíng)范圍等作出必要限制，因地制宜，細(xì)化落實(shí)。

　　(三)強(qiáng)化共治格局

　　治理主體的單一化，導(dǎo)致城管把管理職責(zé)的相當(dāng)一部分精力耗費(fèi)在攤販的整治上，服務(wù)水平無(wú)法保障，有效的治理是各行主體互動(dòng)合作的結(jié)果。為此可以將制約攤販的權(quán)利部分界定給社區(qū)、街道或者和攤販組織，形成城管、社區(qū)和攤販組織三者共治的立體治理模式。一方面促使流動(dòng)攤販自我管理、自我服務(wù)，另一方面在橫向上協(xié)調(diào)社區(qū)和市民，縱向上及時(shí)反饋攤販意見，保護(hù)合法權(quán)益和自身訴求，我區(qū)政府也可以將政策意圖通過(guò)攤販組織和社區(qū)貫徹給攤販，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，非政府性的攤販組織是政府公權(quán)力在攤販管理上的有益補(bǔ)充，通過(guò)自律管理，減輕行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)，緩和現(xiàn)有矛盾，切實(shí)提升我區(qū)法治政府的服務(wù)水平。