創新流動攤販管理模式 力爭市容建設走在前列

　　為深入貫徹解放思想大討論的活動精髓，盡早實現“做優老城區，做強新城區，做美大郊區”的宏偉藍圖，讓婺城走在金華前列，探究城市管理的重要性不言而喻。眾所周知，流動攤販一直是城市管理中的重點和難點，如何通過轉變執法理念，創新管理模式，構建和諧體制，就成了新常態下城市管理值得探討的課題之一。

　　一、我區流動攤販現狀解析

　　(一)流動攤販數量眾多、流動性強。自婺城區行政執法局2004年成立以來，流動攤販一直是整治的重點之一，他們沒有固定的經營場所，沒有合法的營業執照，善打游擊，流動性強，因此監管十分困難，據初步統計，婺城江北城區存在流動攤販從業者約千余人，約占總就業人數的千分之二，數量龐大。

　　(二)我區流動攤販呈集中點狀分布。城區內，流動攤販分布并不均勻，主要集中在以下區域：上浮橋區塊、解放東路和勝利街交叉路口、蘭溪門區塊、帝壹城周邊區塊、青春西路和廣電街交叉路口、后城里街區塊、駱家塘暢達街區塊等。此外，流動攤販分布隨時間推移呈現不同狀態，城區內各大菜市場周邊的流動攤販集中出現在早晨、中午及傍晚前后，各中小學的流動攤販集中出現在上學放學期間，而大型商場周邊、飲食街區塊的流動攤販則集中出現在傍晚至凌晨之間。

　　(三)流動攤販人員構成多弱勢群體為主。我區的流動攤販人員構成大致可分為三類：一是下崗失業人員、殘疾人及特困戶。二是來我區務工的農民工。農民工普遍文化程度低，無技術和資金來源，無法從事高端產業，就業通道狹窄，為了謀求生存或者渴望獲得經濟利益，就選擇了簡單易起步的流動攤點。三是未就業或在校的大學生。大學生畢業人數逐年增加，就業形勢也逐年吃緊，許多大學生選擇成本低易起步的擺攤也是為了緩解就業壓力。

　　因我區流動攤販具有數量多、流動性廣、分布不均勻且隨時間變換等特征，因此按照現在的管理模式，需要出動大量人力，花費大量時間和物力，且極易呈現出“整治—回潮—再整治”的循環，治理效果并不明顯。其次，流動攤販中絕大多數人屬于弱勢群體，將經營攤點作為自己的謀生手段或者創業方式，具有一定的必然性和合理性，在當前社保體系尚不健全，人口和就業壓力巨大的情況下，更應該合理規劃發展，創新管理模式，積極采取措施應對。

　　二、當前存在的治理困境

　　(一)流動攤販集聚成因

　　流動攤販的形成有歷史、文化、社會和經濟等多方面的原因。在當前快速的城市化進程中，社會轉型以及產業結構調整升級，導致出現大量剩余勞動力，所以攤販現象順勢而生，并伴隨著治理困境成為社會關注的問題。就我區而言，主要有以下幾方面原因：一是社會保障體制尚不足以全額負擔。近年來，我區城市發展迅速，在向現代社會結構轉型過程中，經濟體制變革也帶來社會利益格局的深刻調整，造成部分人員失業，在社保尚不足以支撐生活的情況下，以擺攤求生存。二是市場需求旺盛，利益可觀。市場是實現資源優化配置的有效方式，集貿市場、社區基礎設施建設跟不上發展速度。而且，低端消費品市場潛力巨大。三是攤販經營自身優勢。首先攤販的經營成本低，不需要市場準入費用和稅費，商品成本低，價格存在優勢，因此發展迅速。

　　(二)需要治理的原因

　　流動攤販一方面活躍了市場，滿足了消費需求，緩解了嚴峻的就業形勢，但另一方面也給我區的城市秩序和市民生活帶來影響，整治勢在必行。一是占道經營，妨礙交通秩序。在人群密集、市場需求旺盛的地方設攤擺點，是流動攤販的經營特點，不加以管理，會造成道路秩序紊亂，引發安全隱患。二是質量瑕疵，侵犯消費者健康權。城市流動攤販的不固定性使得其產品質量也得不到保障，出現質量問題或者侵權無法保障。以經營食品類攤販為例，在原料采購、基本衛生防護設施配備、餐具的消毒等方面存在漏洞，容易造成食源性疾病的傳播，影響消費者健康。三是影響居民的休息權。垃圾隨處丟棄，導致臟亂差現象存在。叫賣聲和喧鬧聲影響居民休息，油煙對環境造成污染。四是合法經營的公平競爭權遭到破壞。流動攤販無證經營逃避稅費，降低自身經營成本，但對需要支付攤位費的固定攤位來說，造成不公平競爭，破壞了經濟秩序。

　　(三)治理困境

　　在我區的城市化發展進程中，城管執法在完善城市管理體系、理順行政管理與執法的關系、美化城市環境各個方面發揮了積極作用。但是，區行政執法局一方面要盡職盡責推動衛生文明城市的創建、維護城市公共利益，另一方面卻要面對流動攤販這些弱勢群體，而往往輿論的天平更多地傾向于后者，使得治理困境不斷出現：一是執法對象的弱勢化。流動攤販人員基本以下崗失業人員、低收入群體和進城務工人員為主，這種弱者的身份使得他們取得了輿論的優勢地位，而我們不得不面對這樣一個窘境，自身的執法行為本來是以公共利益為基礎的，但現實生活中卻遭到質疑和抨擊，得不到社會的廣泛認同。二是自身的執法困境。就我區執法現狀而言，對流動攤販的處罰依據是《浙江省城市市容和環境衛生管理條例》以及與之相關的配套文件。當前，城管執法相關規定滯后，具體性不夠、可操作性不強，在執法過程中對新情況新問題難以對照依據，加大執法難度。就流動攤販的管理而言，現有的相關規定沒有考慮到社會的客觀需求、攤販的生存需求、就業需求和市民的生活需求，造成執法困境的原因是制度建設不完善不規范所致。因此，如何改變“一刀切”的治理理念，合理引導、規范流動攤販的行為，形成長效機制，防止惡性循環，是改善當前執法困境的解決方案之一。

　　三、借鑒案例與自身實踐

　　流動攤販的管理難題由來已久，且并非只存在于我區或者我市，“他山之石，可以攻玉”，通過研究探討其他國家和地區的治理理念，博采眾長，必將對我區的流動攤販管理有所助益。

　　(一)美國：流動攤販的數量和地點經過科學規劃。一是合法攤販管理松緊有度。攤販可通過向政府申請獲得資格并領取臨時衛生許可證。攤位價格因攤位大小、所在位置、月份季度而不同。攤位的深度和寬度有統一的規定，攤位申請人必須出示身份證和報稅卡，年銷售額達不到最低標準，減免部分稅收。二是政府靈活應對無照小攤販。只開罰單，無肢體接觸，不沒收任何物品。三是幫助創造商業機會。周末把商業區規劃成跳蚤市場，在大型商場提供一定比例的攤販點，讓外界公開申請。

　　(二)韓國：流動攤販擁有自己的行業協會，政府的管理采取分區域管理法。將城區劃分為三類，第一類是絕對禁止區域，經營活動將嚴重影響市容和交通的區域。主要包括道路干道、火車站、汽車站、廣場、人車混行的輔助干線道路等。第二類是相對禁止區域，對市容影響較小的區域。對攤位的經營時間、規模、范圍都有一定限制并進行嚴格管理。第三類是誘導區域。一般包括和住宅區分離的城市中心外圍的空地，對交通影響不大的河溪兩側道路以及長時間形成的傳統市場內的道路，政府一般允許在這些地方擺攤設點，但是對經營時間和經營范圍也有限制。

　　(三)寧波：由政府牽頭，街道社區協同管理。政府統一對全市市民有需求的攤點劃分區域、制定標準，從中心向外逐區定級，市中心區域為一級，嚴禁設攤，非中心區域可允許設置便民攤點，以此類推，具體數量、規模等根據實際情況明確一定標準。具體實施由街道、社區承辦，當事人向街道、社區審批備案后再經政府職能部門同意方可設攤，監管則由街道、社區和行政執法共同實施。

　　事實上，近年來，婺城一直致力于破除流動攤販管理瓶頸，努力探索可復制可推廣的管理模式，在金茂夜市中貫徹以下做法：一是明確各項規定。劃定經營范圍，明確經營時間，細化管理細則；二是明確統一配備。為做到經營環境的整潔美觀，規定餐車、雨棚、服裝等必須統一配備，具體采購由經營戶商量后集體采購。三是明確長效機制。充分考慮管理難度，實行積分制和保證金制相結合的管理模式。此外，還配備2名保潔員，隨時做好保潔工作，維護現場環境整潔。

　　四、融合提煉對策建議

　　從上述案例和區行政執法局在金茂夜市的實踐經驗可得出，管理流動攤販的基本理念是：承認流動攤販存在具有一定合理性，轉變城市管理模式，規范、引導流動攤販合法經營，制定統一規定，形成長效機制，發揮基層組織和自治團體的力量，形成共治的格局，從制度上完善流動攤販的管理。

　　(一)細化實施規定

　　進一步明確城管執法部門的法律地位和執法依據，現存法律規定中對于流動攤販的管理，原則性規定較多，執法程序細化、規范的少，導致執法困難。我區可以積極探索，對流動攤販的權利與義務作出明確規定，結合我區實際出臺細化實施的規定，建立完整的城市管理支撐體系。

　　(二)創新管理模式

　　采取疏堵結合的管理模式，通過對經營活動進行合理控制限制，實現公共利益和攤販利益的雙贏，可采用分區域、分時段、分種類的管理模式，以自發形成的經營區域為基礎，將不同區域按照不同的標準分類，針對不同區域采取不同對策，對攤位規模、擺攤時間和經營范圍等作出必要限制，因地制宜，細化落實。

　　(三)強化共治格局

　　治理主體的單一化，導致城管把管理職責的相當一部分精力耗費在攤販的整治上，服務水平無法保障，有效的治理是各個主體互動合作的結果。為此可以將制約攤販的權利部分界定給社區、街道或者和攤販組織，形成城管、社區和攤販組織三者共治的立體治理模式。一方面促使流動攤販自我管理、自我服務，另一方面在橫向上協調社區和市民，縱向上及時反饋攤販意見，保護合法權益和自身訴求，我區政府也可以將政策意圖通過攤販組織和社區貫徹給攤販，實現良性互動，非政府性的攤販組織是政府公權力在攤販管理上的有益補充，通過自律管理，減輕行政機關負擔，緩和現有矛盾，切實提升我區法治政府的服務水平。(作者系婺城區行政執法局局長)